Sygnaliści (ang. whistleblowers) to osoby, które dobrowolnie i w dobrej wierze zgłaszają lub ujawniają informacje o nadużyciach, przyczyniając się do zapobiegania szkodom i wykrywania niebezpieczeństw i zagrożeń  dla  interesu  publicznego,  które w przeciwnym wypadku pozostałyby niewykryte.

Chociaż instytucje i organy krajowe, a także organizacje społeczne wielokrotnie zgłaszały potrzebę wprowadzenia regulacji obejmujących ochroną takie osoby, dotychczas w Polsce nie powstała kompleksowa regulacja chroniąca sygnalistów. W najbliższym czasie ma się to zmienić: 7 października 2019 r. Rada Unii Europejskiej przyjęła dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony osób zgłaszających naruszenia prawa Unii.

Istniejące regulacje

Dotychczas wprowadzone zostały jedynie fragmentaryczne regulacje w zakresie ochrony sygnalistów mające zastosowanie do sektora finansowego.

Na skutek konieczności implementacji do polskiego porządku prawnego dyrektywy Capital Requirements Directive IV (CRD IV) dotyczącej warunków dopuszczenia instytucji kredytowych do działalności oraz nadzoru ostrożnościowego nad tymi instytucjami i firmami inwestycyjnymi w 2015 r. znowelizowana została ustawa Prawo bankowe. Nowelizacja wprowadziła do ustawy postanowienia o ochronie co najmniej przed działaniami o charakterze represyjnym, dyskryminacją lub innymi rodzajami niesprawiedliwego traktowania pracowników zgłaszających naruszenia prawa. Zobligowała też banki do utworzenia procedur anonimowego zgłaszania naruszeń prawa. Szczegółowy sposób działania ochrony i procedur został określony przez Ministra Rozwoju i Finansów w drodze rozporządzenia z dnia 6 marca 2017 r. w sprawie systemu zarządzania ryzykiem i systemu kontroli wewnętrznej, polityki wynagrodzeń oraz szczegółowego sposobu szacowania kapitału wewnętrznego w bankach.

Także obowiązujące wprost od 3 lipca 2016 r. rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 596/2014 z dnia 16 kwietnia 2014 r. w sprawie nadużyć na rynku (rozporządzenie MAR) nakłada na  pracodawców prowadzących działalność regulowaną przepisami w sprawie usług finansowych obowiązek wdrożenia wewnętrznych procedur zgłaszania naruszeń postanowień rozporządzenia przez ich pracowników.

Kolejną regulacją, w której pojawia się instytucja sygnalisty, jest obowiązująca od 13 lipca 2018 r. ustawa o przeciwdziałaniu praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu, wdrażająca unijną dyrektywę AML (znowelizowana w październiku 2019 r.). Ustawa wprowadziła obowiązek opracowania i ustanowienia wewnętrznych procedur dokonywania anonimowych zgłoszeń przez sygnalistów, obowiązek zachowania poufności tożsamości tych osób oraz kary administracyjne dla przedsiębiorców za naruszenia przepisów ustawy. Ustawa ta ma jednak zastosowanie do ograniczonego kręgu podmiotów sektora finansowego, tj. banków i oddziałów banków zagranicznych, oddziałów instytucji kredytowych, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. 

W lipcu 2018 r. weszła w życie także nowelizacja ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji oraz niektórych innych ustaw. Ustawa reguluje zapobieganie i zwalczanie nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej, w szczególności w produkcji przemysłowej i rolnej, budownictwie, handlu i usługach. Znowelizowana regulacja objęła ochroną sygnalistów, wyłączając odpowiedzialność za ujawnianie, wykorzystanie lub pozyskanie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, m.in. gdy następuje to w celu interesu chronionego prawem, w ramach korzystania ze swobody wypowiedzi lub w celu ujawnienia nieprawidłowości, uchybienia lub w celu ochrony interesu publicznego.

Ponadto 30 listopada 2019 r. zaczęła obowiązywać ustawa zmieniająca ustawę o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych oraz niektórych innych ustaw, która wdraża dyrektywę SRD II (Shareholder Rights Directive II) i wprowadza szereg istotnych zmian dotyczących spółek publicznych, m.in. obowiązek podjęcia przez walne zgromadzenie spółki publicznej uchwały w sprawie polityki wynagrodzeń członków zarządu i rady nadzorczej. Wśród postanowień tej ustawy znalazły się również postanowienia dotyczące dokonywania zgłoszeń przez sygnalistów. W ramach procedur zgłoszeniowych emitenci, spółki prowadzące rynek regulowany oraz podmioty świadczące usługi w zakresie udostępniania informacji o transakcjach będą musiały zapewnić pracownikom zgłaszającym naruszenia ochronę co najmniej przed działaniami o charakterze represyjnym, dyskryminacją lub innymi rodzajami niesprawiedliwego traktowania.

Projektowane zmiany

Regulacje dotyczące ochrony sygnalistów pojawiają się także w projektach legislacyjnych, m.in. w projekcie ustawy o jawności życia publicznego, który opublikowany został na stronie Rządowego Centrum Legislacji w 2017 r. Głównym celem projektowanej ustawy jest zwiększenie transparentności państwa, zarządzania jego majątkiem i wdrożenie środków przeciwdziałania praktykom korupcyjnym. Projekt ustawy przyznaje również specjalną ochronę prokuratorską sygnalistom zgłaszającym możliwość popełnienia przestępstwa przez podmiot, z którym łączy go stosunek pracy lub inny stosunek umowny. W przypadku naruszenia przepisów ustawy pracodawca będzie musiał wypłacić sygnaliście odszkodowanie. Obecnie projekt jest na etapie opiniowania w Stałym Komitecie Rady Ministrów.

Na etapie prac legislacyjnych jest również projekt ustawy o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary. Ustawa ma na celu rozszerzenie podstaw odpowiedzialności podmiotów zbiorowych. W projekcie przewidziano również regulacje chroniące osoby zgłaszające informacje o nieprawidłowościach w funkcjonowaniu podmiotów zbiorowych, obowiązek wprowadzenia przez podmioty zbiorowe systemu zgłaszania i rozpatrywania nieprawidłowości, a także szczególnego rodzaju uprawnienia umożliwiające przeciwdziałanie przez sądy negatywnym konsekwencjom wyciąganym wobec sygnalistów.

Niezależnie od powyższego, działania zmierzające do kompleksowego uregulowania ochrony sygnalistów podjęły także organizacje pozarządowe. Fundacja im. Stefana Batorego, Helsińska Fundacja Praw Człowieka, Instytut Spraw Publicznych oraz Związek Zawodowy Solidarność ’80 przygotowały obywatelski projekt ustawy o ochronie sygnalistów i zorganizowały jego publiczne wysłuchanie we wrześniu 2018 r.

Sygnaliści w orzecznictwie

Warto wskazać, że pomimo braku kompleksowych regulacji konieczność objęcia sygnalistów ochroną zauważona została także w orzecznictwie sądów powszechnych. Na przykład Sąd Rejonowy we Wrocławiu, odwołując się do orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, zwrócił w swoim orzeczeniu uwagę na istnienie whistleblowerów, którzy są karani bądź zwalniani z pracy za ujawnienie nieprawidłowości[1]. W przedmiotowej sprawie sąd przyznał rację pracownicy zgłaszającej nieprawidłowości w działaniu pracodawcy i uchylił nałożoną na nią karę porządkową.  Także Sąd Okręgowy w Piotrkowie Trybunalskim wskazał, że sygnaliści to osoby, które działając w dobrej wierze, zgłaszają lub ujawniają informację o zachodzących w miejscu pracy nieprawidłowościach godzących w interes publiczny lub interes pracodawcy[2]. Jak wskazał sąd, osoby te nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji zgłaszania pracodawcy swoich wątpliwości, a wszczęcie procedury na skutek zgłoszenia nieprawidłowości nie narusza dóbr osobistych pracodawcy, stąd nie może podlegać karze. Sąd okręgowy oddalił pozew pracodawcy o naruszenie dóbr osobistych wniesiony przeciwko pracownicom zgłaszającym nieprawidłowości w zachowaniu pracodawcy.

Nadchodzi kompleksowa regulacja

Dyrektywa przyjęta 7 października przez Radę Unii Europejskiej ustanawia wspólne dla państw członkowskich minimalne normy ochrony sygnalistów, w tym przewiduje obowiązek wprowadzenia procedur na potrzeby dokonywania zgłoszeń wewnętrznych oraz podejmowania działań następczych po zgłoszeniu naruszenia. Na implementację dyrektywy państwa członkowskie mają czas do 15 maja 2021 r. Postanowienia dyrektywy mają zastosowanie do podmiotów prawnych działających w sektorze prywatnym, zatrudniających co najmniej 50 osób (objęcie podmiotów zatrudniających poniżej 50 pracowników obowiązkami wynikającymi z dyrektywy pozostawiono uznaniu ustawodawcy krajowego) oraz podmiotów działających w sektorze publicznym.

Dyrektywa zapewnia ochronę przed wszelkimi formami działań odwetowych – zarówno bezpośrednimi, jak i pośrednimi – podejmowanymi lub tolerowanymi przez pracodawcę, klienta lub usługodawcę, a także osoby pracujące dla niego lub działające w jego imieniu. Działania odwetowe, przed którymi dyrektywa chroni sygnalistów, to np. zawieszenie, przymusowy urlop bezpłatny, degradacja, zmiana miejsca pracy, obniżenie wynagrodzenia, negatywna ocena wyników, nałożenie środka dyscyplinarnego, dyskryminacja, rozwiązanie umowy o pracę, wykluczenie. Dodatkowo sygnalistom ma zostać zapewniony dostęp do środków wsparcia. Środki ochrony osób dokonujących zgłoszenia stosuje się również do osób trzecich pomagających w dokonaniu zgłoszenia lub powiązanych z sygnalistami.

Dyrektywa ustanawia normy ochrony osób zgłaszających naruszenia w obszarach takich jak:

• zamówienia publiczne,
• usługi, produkty i rynki finansowe oraz zapobieganie praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
• bezpieczeństwo produktów,
• bezpieczeństwo transportu,
• ochrona środowiska,
• zdrowie publiczne,
• ochrona konsumentów,
• ochrona prywatności i danych osobowych oraz bezpieczeństwo sieci i systemów informatycznych,
• naruszenia dotyczące rynku wewnętrznego, w tym naruszenie przepisów o podatku od osób prawnych.

W ramach procedur na potrzeby dokonywania zgłoszeń wewnętrznych dyrektywa przewiduje obowiązek:

• utworzenia kanałów wewnętrznych przyjmowania zgłoszeń, zapewniających ochronę poufności tożsamości osoby zgłaszającej i osoby, której dotyczy zgłoszenie,
• potwierdzania otrzymania zgłoszenia w ciągu 7 dni,
• wyznaczenia bezstronnej osoby lub wydziału właściwych do podejmowania działań następczych w związku ze zgłoszeniami,
• podejmowania z zachowaniem należytej staranności działań następczych,
• przekazywania informacji zwrotnych w ciągu trzech miesięcy od otrzymania zgłoszenia,
• zapewnienia zrozumiałych i łatwo dostępnych informacji na temat procedur dokonywania zgłoszeń.

Ponadto dyrektywa wprowadza obowiązek wprowadzenia w ustawodawstwie krajowym skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stosowanych wobec osób fizycznych lub prawnych, które utrudniają dokonywanie zgłoszeń, podejmują działania odwetowe, wszczynają uciążliwe postępowania wobec sygnalistów lub dopuszczają się naruszeń obowiązku zachowania poufności tożsamości sygnalistów. Państwa członkowskie mają także obowiązek wprowadzenia przepisów przewidujących sankcje dla osób świadomie dokonujących zgłoszeń na podstawie nieprawdziwych informacji oraz przepisów przewidujących środki odszkodowawcze za szkody wynikające z takich zgłoszeń.

Wejście w życie dyrektywy i coraz bardziej kompleksowa ochrona sygnalistów może skutkować dużymi zmianami w zakresie prawa pracy oraz koniecznością opracowania nowych lub dostosowania obecnych regulacji u pracodawców.

Agnieszka Lisiecka, Rozanna Piela-Wojciechowska

---

[1] Wyrok Sądu Rejonowego dla Wrocławia-Śródmieścia we Wrocławiu z 7 czerwca 2013 r., X P 384/13.

[2] Wyrok Sądu Okręgowego w Piotrkowie Trybunalskim z 29 listopada 2016 r., I C 805/15.