Nowelizacja wprowadza istotne zmiany w obrębie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydawania oraz zaskarżania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu. Ujednolica też z przepisami wspólnotowymi systematykę i terminologię stosowane w polskiej ustawie. Nowe rozwiązania ułatwiają również spełnienie jednej z kluczowych przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Krótszy termin dobrowolnego wyjazdu

Dotychczas ustawa o cudzoziemcach wskazywała, że termin dobrowolnego powrotu (po zmianie terminologii – termin dobrowolnego wyjazdu) określany w decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wynosi od 15 do 30 dni. Było to zgodne z normami dyrektywy 2008/115/WE, jednak polski ustawodawca zauważył, że prawo wspólnotowe przewiduje znacznie niższą dolną granicę tego terminu: siedem dni. Dlatego zgodnie z nowelizacją organ uprawniony do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu będzie mógł określić mu termin dobrowolnego wyjazdu w minimalnym wymiarze ośmiu dni. Termin skraca się więc aż o siedem dni, ale ustawodawca i tak traktuje cudzoziemców nieco przychylniej niż przepisy dyrektywy, ustalając dolną granicę terminu na poziomie ośmiu, a nie siedmiu dni.

Termin biegnie nawet w trakcie starań o zezwolenie na pobyt

Nowelizacja uchyla przepis ustawy o cudzoziemcach, na mocy którego dla cudzoziemca oczekującego na wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na pobyt na terytorium RP nie rozpoczynał biegu termin dobrowolnego powrotu (po nowelizacji – termin dobrowolnego wyjazdu) określony w wydanej wobec niego decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Dotychczas cudzoziemiec, na którego wniosek wszczęto postępowanie administracyjne o udzielenie zezwolenia na pobyt, ale który w toku tego postępowania otrzymał decyzję o zobowiązaniu do powrotu, nie podlegał obowiązkowi jej wykonania z uwagi na swoiste zawieszenie biegu terminu dobrowolnego wyjazdu. W opinii ustawodawcy tak skonstruowane uprawnienie cudzoziemca prowadziło do niejako fikcyjnego i nieuzasadnionego przedłużenia jego pobytu na terytorium RP. Skutkiem takiej regulacji była bowiem możliwość dalszego przebywania w Polsce po otrzymaniu ostatecznego rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia. Podstawą takiego pobytu stawało się wówczas postępowanie odwoławcze od decyzji o zobowiązaniu do powrotu.

Powyższe oczywiście nie oznacza, że w rozumieniu nowych przepisów cudzoziemiec, który otrzymał decyzję o zobowiązaniu do powrotu, a jednocześnie nadal oczekuje na rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia mu zezwolenia na pobyt, będzie musiał opuścić terytorium RP we wskazanym w decyzji terminie. Takiej osobie nadal przysługiwać będzie prawo zaskarżenia decyzji o zobowiązaniu, co przy skutecznym wniesieniu środka zaskarżenia nie doprowadzi do jej uprawomocnienia się.

Odwołania do Komendanta Głównego Straży Granicznej w ciągu 7 dni

Nowelizacja ustawy zakłada także zmiany systemowe. Organem wyższego stopnia w sprawach w przedmiocie zobowiązania cudzoziemca do powrotu oraz wszelkich sprawach związanych z tymi postępowaniami będzie Komendant Główny Straży Granicznej, a nie Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Zgodnie z treścią nowych przepisów to Komendant Główny Straży Granicznej, pełniąc nadzór służbowy i ustrojowy nad komendantami oddziałów i placówek Straży Granicznej, obejmie również nadzór instancyjny.

Oznacza to, że po wejściu w życie nowelizacji organem właściwym do rozpoznawania odwołań od decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu będzie Komendant Główny Straży Granicznej, a nie jak dotychczas Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Nowelizacja przewiduje też skrócenie terminu na złożenie środka odwoławczego od decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Ustawa o cudzoziemcach w dotychczasowym brzmieniu odsyłała do Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym termin na wniesienie odwołania wynosi czternaście dni od dnia doręczenia decyzji. Teraz cudzoziemiec, który nie zgadza się z wydaną wobec niego decyzją o zobowiązaniu do powrotu, będzie musiał zaskarżyć ją w krótszym niż dotychczas terminie 7 dni.

Wydłużenie zakazu ponownego wjazdu

Ustawodawca wprowadził również znaczące zmiany dotyczące okresu zakazu ponownego wjazdu na terytorium RP oraz innych państw obszaru Schengen, który jest orzekany wobec cudzoziemców zobowiązanych do powrotu. Dotychczas komendant SG mógł orzec wobec cudzoziemca taki zakaz na najwyżej 5 lat.

Nowelizacja zakłada wydłużenie do 10 lat okresu zakazu wjazdu w dwóch przypadkach:

• wobec cudzoziemca, co do którego istnieje obawa, że może prowadzić działalność terrorystyczną lub szpiegowską, albo podejrzewanego o popełnienie jednego z tych przestępstw,
• wobec cudzoziemca zobowiązanego do powrotu z uwagi na względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego lub interes Rzeczypospolitej Polskiej.

Zakaz ponownego wjazdu do strefy Schengen został więc zaostrzony wobec tych cudzoziemców, których właściwy organ zidentyfikował jako najbardziej zagrażających bezpieczeństwu Polski, a tym samym stanowiących niebezpieczeństwo dla pozostałych państw członkowskich. Bezpośrednim następstwem tak zaprojektowanego przepisu jest również wydłużenie okresu, na jaki dane takiego cudzoziemca zostaną umieszczone w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany.

Odmiennie natomiast ustawodawca traktuje cudzoziemców, wobec których orzeka się zakaz ponownego wjazdu na obszar Schengen z uwagi na uprzednie wpisanie ich danych do wykazu bądź do SIS. Dotychczas orzekany wobec takich osób zakaz wjazdu na okres od 3 do 5 lat uznany został za zbyt dotkliwie penalizujący m.in. z uwagi na częstą wśród cudzoziemców nieświadomość co do faktu, że ich dane figurują w wykazie. Ustawodawca, nie rezygnując w całości z rygoru wydania we wskazanych przypadkach decyzji o zakazie ponownego wjazdu, przewidział obniżenie okresu orzekanego zakazu, przyjmując za dolną granicę 6 miesięcy, za górną zaś 3 lata.

Zmiany w wykazie osób niepożądanych

Nowelizacja rozszerza katalog cudzoziemców, których dane wpisuje się do wykazu osób niepożądanych. Projektując tę zmianę, ustawodawca dążył do realizacji postanowień Traktatu o Unii Europejskiej w zakresie, w jakim w art. 29 TUE pozwala Radzie Unii Europejskiej na przyjmowanie decyzji kształtujących ograniczenia państw członkowskich w obrębie polityki migracyjnej. Nową przesłanką do dokonania wpisu do wykazu ma być stwierdzenie, że pobyt cudzoziemca na terytorium RP jest niepożądany ze względu na przyjęte przez Radę Unii Europejskiej decyzje ustanawiające ograniczenia dotyczące prawa wjazdu i pobytu określonych osób, w szczególności osób znajdujących się na tzw. listach sankcyjnych.

Łatwiejsze potwierdzenie znajomości języka polskiego

Aby móc ubiegać się o zezwolenie na pobyt rezydenta długoterminowego UE na terytorium RP, należy przedstawić potwierdzenie znajomości języka polskiego na poziomie co najmniej B1. Dotychczas ustawa przewidywała zamknięty katalog dokumentów potwierdzających spełnienie tego warunku. Z uwagi na dużą liczbę zainteresowanych cudzoziemców dostępność procedury uzyskania wymaganego urzędowego poświadczenia znajomości języka polskiego, tj. możliwość zdania egzaminu certyfikacyjnego, w wielu przypadkach była iluzoryczna. System poświadczania znajomości języka nie był i nie jest bowiem przystosowany do obsługi tak dużej liczby osób chętnych do przystąpienia do egzaminu w każdym roku.

Dostrzegając ten problem, ustawodawca zapowiedział w ustawie rozszerzenie katalogu dokumentów mogących stanowić dowód na posiadanie wymaganej znajomości języka polskiego. Pełny zakres katalogu określony zostanie w rozporządzeniu wydanym przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego i nauki.

Podsumowanie

Przyjęta nowelizacja wprowadza istotne zmiany w postępowaniach z udziałem cudzoziemców. Proponowane przez ustawodawcę rozwiązania mają usprawnić procedury administracyjne oraz zwiększyć ich dostępność dla szerokiego grona przebywających w Polsce obywateli państw trzecich.

Aleksandra Jasinowicz, aplikantka adwokacka, praktyka prawa pracy i globalnej mobilności